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La Prescripción en el Régimen Federal de Pesca

14/04/2015


PESCA





LA PRESCRIPCION EN EL REGIMEN FEDERAL DE PESCA





Motivo de debate es actualmente el régimen de la prescripción respecto de los sumarios iniciados por la Administración dentro del ámbito del control Federal de la actividad pesquera. El tema cuenta con diferentes aristas que merecen una profunda reflexión, dentro del cual el presente trabajo es un sucinto análisis, el cual sin agotar la problemática, nos puede aportar algunas ideas que posibiliten guiarnos en este espinoso tema.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 de la ley 24.922 “Régimen Federal de Pesca”, las acciones para imponer sanciones por infracciones a esta ley y sus normas reglamentarias, prescriben a los cinco años. Dicho plazo comenzará a contarse desde la fecha de la comisión de la infracción.

En consecuencia, y siendo que no existen en la citada ley causales que permitan la interrupción o suspensión del plazo de prescripción, prima facie la acción para imponer la respectiva multa fenece indefectiblemente a los cinco años de producido el hecho infraccional.

En efecto, conforme lo expuesto en el párrafo anterior, no existen en el Régimen Federal de Pesca causales que se consideren con efectos suspensivos y/o interruptivos del plazo de prescripción de la acción. Sin embargo, en lo referente a este punto existen posturas doctrinarias y jurisprudenciales que a pesar de lo expuesto no consideran tan absoluto dicho principio.

En tal sentido se discute si, pese a la falta de previsión de la normativa aplicable al caso en relación a causales que interrumpan o suspendan el curso de la prescripción de la acción, existen supuestos que deben considerarse como interruptivos del cómputo de dicho plazo. Así podemos observar que parte de la doctrina y jurisprudencia sostienen que si bien en el artículo 74 de la nueva ley de pesca 24.922 ni en el cuerpo legal de la referida ley se hace mención alguna a la interrupción del mentado instituto, ello no implica que no existan actos interruptivos del curso de la prescripción.

Existe una postura doctrinaria que considera de aplicación analógica los principios generales del ordenamiento penal, atento la naturaleza de la sanción, y por tanto hacen uso de lo dispuesto por el articulo 67 del Código Penal que establece que la prescripción se interrumpe por, 1) la comisión de otro delito; 2) ante el llamado a declaración indagatoria; 3) el requerimiento acusatorio de apertura o elevación a juicio; y 4) el auto de citación a juicio o acto procesal equivalente. Por tanto, en el proceso bajo análisis, los sostenedores de esta postura entienden que el curso de la prescripción es interrumpida, por hechos análogos a los descriptos en la norma penal. Así se ha sostenido que se interrumpe la prescripción por la voluntad de instar el proceso que queda evidenciada en la oportunidad de citar al sumariado a efectuar el correspondiente descargo, y por la mera comisión de nuevas infracciones.

Los fundamentos que utilizan los sostenedores de dicha postura se basan principalmente en la naturaleza punitiva que posee la multa, siendo por ello de aplicación la Ley Penal, y que por lo tanto son aplicables las normas interruptivas del Código Penal. Nosotros creemos que es cierto que la naturaleza punitiva infraccional es netamente Penal, pero ello precisamente nos debe llevar a la conclusión opuesta, que no se pueden aplicar dichas disposiciones interruptivas al ámbito de la Ley Federal de Pesca, ya que ésta no las contempla. El siguiente es nuestro razonamiento.

Ante todo, cabe aclarar en primer lugar y en cuanto a la naturaleza jurídica de las sanciones administrativas, los tribunales se inclinan por sostener la naturaleza penal de las mismas, y en consecuencia aplican en forma analógica la Ley Penal. En lo que refiere a este punto, y a pesar que se puede intentar evitar la aplicación de dicha normativa conforme los argumentos que más adelante expondré, la amplia mayoría de la doctrina y jurisprudencia reconoce esta naturaleza penal, atento los numerosos fallos que así lo sostienen.

Minoritaria, aunque existente es la postura de que las infracciones administrativas, como en este caso las referentes a la pesca, carecen de esa naturaleza penal. Por ejemplo el lector puede profundizar los siguientes trabajos y fallos: “Las sanciones administrativas por infracciones tienen distinta naturaleza, finalidad y esencia que las penas del derecho penal (cfr. Cám.Fed.Cont.Adm., esta Sala, causa 3597/94 "Bassi, Héctor R. (Banco Español y Río de la Plata) c/B.C.R.A. -Resols. 224/92 y 134/93 (sum. 546 Exp. 100330/82)", del 22/11/94; "Abadía", del 7/5/97 y "Sandy", del 17/7/97; Sala II, causa 14510/97 "Galanti, Marcos Marcelo c/Prefectura Naval Arg. -Disp.DPSJ n° 537/96", del 12/2/98 y Sala IV, in re "Mercado, Jorge A. c/E.N. (M° del Interior -Pol.Fed.Arg.) s/juicio de conocimiento", del 26/9/94). 23.403/2000 "Rizzo, Angela María (RQU) y otro c/M° de Salud y Ac. Sec.Pol. yReg.Salud (Resol. 308/98) s/queja". 28/12/00”

Sin embargo dicha postura es dejada de lado por una interpretación dinámica, por lo que se puede decir que ya es jurisprudencia y doctrina unánime que la actividad de la Administración en la imposición de faltas es una actividad de naturaleza penal, y a la cual se le aplican sus principios.

Recordemos que el Profesor Marienhoff, con la claridad que lo caracterizaba, nos enseñó que el “poder de policía es definido por la doctrina como la potestad reguladora del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los deberes constitucionales de los habitantes”. Continua el maestro, en el párrafo siguiente, aclarando que “dicho poder dadas las limitaciones que apareja en la esfera jurídica de los habitantes del país, es una atribución perteneciente al órgano legislativo de gobierno, único con competencia para establecer tales limitaciones”

Más adelante sigue expresando Marienhoff: “En nuestro país, el 'contenido' que se le asigna al 'poder de policía' es amplísimo, de contornos difíciles de establecer, pues en realidad tal 'poder' se confunde con el 'poder de legislación': la invalidez de que pueda adolecer una ley llamada de 'policía' es la misma de que puede adolecer cualquier otra ley lo que no es de extrañar, pues una y otra son expresión de la soberanía del Estado”

En este sentido la actividad sancionatoria de la Administración es una actividad realizada dentro del marco del denominado “Poder de Policía”, y que en principio son propias del poder legislativo, ya que implican la afectación de derechos fundamentales de los administrados, como la propiedad. A la actividad de la Administración de coacción a la cual deben aplicarse los principios más rigurosos del derecho penal.

Las sanciones en materia administrativa, denominadas faltas o contravenciones, son sanciones similares a las de naturaleza penal, que aplica la Administración, y son en esencia idénticas a las penas previstas en el Derecho Penal. Habría pues, una diferencia cuantitativa pero no cualitativa entre ambas.

Predomina en la doctrina la idea de que no hay una diferencia cualitativa, sino cuantitativa entre el delito y la contravención o la falta, en virtud de que ésta última reproduce en pequeño, todas las características de aquél.

De allí que estemos dentro del campo del denominado Derecho Penal Administrativo y que sean aplicables para estas sanciones todos los principios y garantías del Derecho Penal.

Como ejemplo, la remisión ineludible a los principios del Derecho Penal, por tratarse las sanciones administrativas de una manifestación del poder sancionatorio estatal, lleva necesariamente a la vigencia del principio “nullapoena sine culpa” a la materia contravencional, lo cual ya ha sido resuelto en numerosas oportunidades.

La jurisprudencia tradicional de nuestra Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el fallo “PARAFINA DEL PLATA” consagró la aplicación del principio de culpabilidad al derecho sancionatorio administrativo, lo que es un ejemplo claro de que los principios de derecho Penal se aplican a la actividad sancionatoria de la administración. Asimismo, es otro ejemplo claro el fallo de la Corte Suprema de Justicia citado al principio del presente libelo, en tanto: "No debe olvidarse, asimismo, que idéntica doctrina se aplica en un proceso respecto a la decisión de la autoridad aduanera que había impuesto o la pena de multa, un supuesto semejante al que se plantea en el sub lite"

Por lo tanto, no debería quedar ninguna discusión al respecto en tanto la actividad de la Administración sancionatoria debe cumplir con los principios de Derecho Penal.

Ahora bien, que la acción de persecución infraccional Administrativa tenga naturaleza penal no implica que se deban aplicar aquellos supuestos interruptivos reconocidos en el Código Penal. Sino precisamente todo lo contrario. En este sentido, debemos adentrarnos primero en que significa que el régimen infraccional tenga naturaleza penal.

">Es de destacar que los principios que rigen la prescripción en materia penal y/o administrativa de falta no son coincidentes con los principios civiles (lo cual se ampliara infra), no siendo de aplicación algunos institutos propios de éste, como ser: la prescripción sólo puede ser planteada por la parte y no de oficio, el reconocimiento de la deuda interrumpe la prescripción, la prescripción debe ser planteada en la primera presentación, etc. Por el contrario en materia penal la prescripción es de orden público y puede ser planteada en cualquier momento.

Tal como surge de la cita jurisprudencial de nuestro más Alto Tribunal la prescripción de la acción penal y de la pena, es un instituto fundamental ligado al derecho constitucional del debido proceso, defensa en juicio y de la presunción de inocencia, que tiene sustento tanto en la Constitución Nacional como en diversos Tratados y Convenciones de Derechos Humanos de jerarquía constitucional. Se encuentra expresamente contemplado en los siguientes tratados de jerarquía constitucional: arts. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en función del art. 75, inc. 22 de la Constitución Nacional.

Para nuestro Máximo Tribunal de Justicia la prescripción de la acción penal cumple un muy importante papel en la preservación de la defensa en juicio, al impedir que los individuos tengan que defenderse respecto de acusaciones en las cuales han quedado oscurecidos los hechos básicos por el paso del tiempo y al minimizar el peligro de castigo estatal por hechos ocurridos en un pasado lejano. Esta limitación temporal puede asimismo tener el saludable efecto de incitar a los funcionarios encargados de aplicar la ley para que investiguen prontamente las supuestas actividades delictivas (CSJN, Fallos 316:365).

La prescripción de la acción penal es una causa de extinción de la pretensión represiva estatal que opera por el mero transcurso del tiempo tras la comisión del delito, según los plazos que fija la ley, impidiendo el inicio o prosecución de la persecución penal.

La prescripción importa un límite temporal autoimpuesto por el estado para llevar adelante la persecución y castigo de los delitos, en el marco del ejercicio de su poder punitivo.

Para Carrara la acción debe prescribir porque en cierto momento ha cesado el interés social por el castigo, y además, porque la indefinida dilación del proceso menoscabará el derecho de defensa del imputado ante la posibilidad de pérdida de las pruebas que acrediten su inocencia.

Por lo tanto, su respeto es el respeto a los derechos constitucionales fundamentales. Ello no puede dar lugar a ninguna duda, y como corolario de ello, su aplicación es de orden público y debe ser decretada de oficio, sea cual fuere el momento procesal.

Y aquí merece hacerse una especial aclaración. Al referirnos a los principios del Derecho Penal, no nos referimos a la aplicación de normas particulares del cuerpo normativo penal (Código Penal) al ámbito administrativo, lo cual sería la utilización de normas en forma analógica, lo que está especialmente vedado como principio Penal. Por el contrario, son los principios que surgen de la naturaleza misma del sistema penal y que están principalmente plasmados en la Constitución Nacional los que debemos tener en cuenta: debido proceso, non bis idem, presunción de inocencia, aplicación de la norma más benigna, in dubio pro reo, etc, Entre ellos encontramos el principio de la prohibición de aplicar analógicamente normas no contempladas para el caso, y con mayor razón ello, si dichas normas son en perjuicio del sancionado

En este sentido, la Ley Federal de Pesca establece el plazo de prescripción en 5 años para las acciones por faltas cometidas dentro de su ámbito de aplicación, no contemplando ninguna causal de interrupción ni suspensión alguna. Por lo que la aplicación de normas del cuerpo del Código Penal analógicamente en sede administrativa, es contraria al principio de prohibición de aplicación de normas en forma analógica para perjuicio del administrado, principio que surge de nuestra Constitución Nacional.

Con respecto a la aplicación analógica de la ley penal, podemos decir que esta práctica está prohibida constitucionalmente y que de acuerdo al maestro Sergio García Ramírez "De la norma constitucional se sigue el carácter estrictamente legal del delito, la llamada "continuidad" del derecho penal y la proscripción de la integración judicial, particularmente al través del método analógico, enlazado con el derecho penal totalitario. Esos métodos son propios de regímenes que insultan cualquier noción de derecho fundamental de los derechos humanos y permiten la construcción penal posterior a la existencia de la supuesta infracción o delito.

El hecho de que el legislador no haya considerado ninguna causal de suspensión o interrupción de prescripción en la ley de Pesca, es una decisión exclusiva del Poder Legislativo y no puede ser suplida por ningún otro poder del estado, sea Judicial o Ejecutivo.

En consecuencia, siguiendo este argumento, entendemos que las normas sobre prescripción tienen carácter material e integran el derecho de fondo, es imposible entonces que se aplique analógica y supletoriamente el art. 67 del Código Penal o cualquier otra norma que regule la prescripción de la acción, fuera de la establecida para el caso concreto. Ello así, atento a que tratándose de derecho material penal está proscripta la aplicación analógica de normas, esto es, trasladar una regla jurídica a otro caso no regulado en la ley, por la vía de argumento de la analogía. En consecuencia, no se advierte cual es la necesidad de integrar las disposiciones del Régimen Federal de Pesca en materia de prescripción, cuando aquel trata a la cuestión en forma específica, como es en su Articulo 74. En tal sentido entiendo que de aplicarse la analogía (lo cual está vedado en derecho penal conforme lo anteriormente expuesto) sólo serviría para llenar vacíos no intencionales de la ley pero no para completar lagunas intencionales; es por ello que, si el artículo 74 que alude a la prescripción de la acción, no previó causales que impliquen su suspensión o interrupción es porque así no lo quiso el legislador.

Por último y en relación al efecto interruptivo que se le pretende dar a los actos realizados por la Administración, pese a que no hay normativa legal que así lo disponga, ello sería cuestionable en tanto que es un acto no emanado de un órgano jurisdiccional sino de la misma administración la cual actúa como parte y en consecuencia los mismos son parciales. En tal sentido, si admitimos el efecto interruptivo de este tipo de actos, dejaríamos en sus manos la posibilidad unilateral de interrumpir la prescripción a su sola discreción, lo cual no fue la intención del legislador al establecer el instituto de la prescripción en materia de infracciones al Régimen Federal de Pesca.

El presente artículo contiene información de interés general. No constituye una opinión legal sobre un asunto específico. En caso de ser necesario, deberá procurarse asesoría legal.